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做好科学决策是政府工程投资控制的重中之重

来源: 市造价处 发布时间:2018-12-07 字体:[ ]

做好科学决策是政府工程投资控制的重中之重

南通市固定资产投资审核中心 陈阳

一、研究背景

中国经济增速自2010年起开始走下坡路,GDP年增长率从10.4%放缓到6.9%,为促进国家经济发展,就要求政府进一步加大基础设施建设。与此同时,地方政府资金来源却受到大幅压缩,一方面是为防范和化解地方政府性债务危机,财政部2017年出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号),规范地方政府举债行为,严格限制违规举债;另一方面是中央对房地产行业开展了新一轮调控,严格限制资金流入房地产,导致土地流拍现象频频发生,地方政府所依赖的“土地财政”岌岌可危。在此背景下,提高政府工程投资效益刻不容缓。

政府工程决策阶段主要是选择项目内容,提出实现项目目标的各种方案,同时对这些方案从技术、经济的角度进行可行性和必要性的论证,并做出最终决策。项目决策是工程建设的第一步,确定的投资估算直接控制工程概算和施工图预算,对项目的经济效益影响高达95%至100%,因此,做好科学决策是政府工程投资控制的重中之重。

二、决策阶段主要存在的问题

1.前期造价控制意识不强

建设单位缺少全过程造价控制的意识,简单认为造价控制的主要阶段应该在招投标阶段、施工阶段和竣工结算阶段,对前期决策阶段的造价控制往往不予重视,没有准确的认识到决策阶段对项目投资的影响程度高达95%以上,直接决定项目投资的成败。

2.专业能力不足,决策深度不够

部分建设单位领导及项目管理人员由于专业能力不足,对建设程序了解不深,在项目决策时,坚持一些片面的看法,过渡注重项目的功能、技术和进度,往往忽视了项目的社会性和经济性。在确定方案时,又不能充分听取设计人员和相关专家的科学建议,为后期项目投资失控埋下隐患。

3.投资估算草率,缺少准确的估算指标

建设单位在进行投资估算时,由于参考信息和指标数据不足,常常导致投资估算严重失准,主要表现在以下三个方面。

一是在编制估算时,需要对比类似工程的具体特征,在此基础上调整相应的估算指标,但是由于参考的类似工程太少,调整程度难以把握,导致估算结果偏差值过大。

二是由于建筑市场价格波动较大,从项目决策到完成设计期间,人工单价和材料单价都有所变化,加上新材料、新技术和新工艺的不断更新,也使得投资估算偏差过大。

三是建设单位相关管理人员在缺少经验和参考信息的情况下,没有委托专业人员进行编制投资估算,而是自行随意确定估算金额,使得投资估算的准确性缺少保障。

4.管理制度存在缺陷

建设单位内部管理制度常常缺少必要约束机制和工程估算编制质量把关程序,相关造价控制责任不能落实;而内设监察审计处由于专业能力不足,对于项目前期监督也基本上是形同虚设。

政府主管部门对建设单位的“三超”现象缺乏有效的问责和处罚措施,导致建设单位有恃无恐,没有前期投资控制的责任和意识。

三、决策阶段影响项目投资的主要因素

1.项目分析

在项目决策阶段,对项目规模、建设时间、建设地点、建设标准、技术方案、设备选用等进行分析时,应充分听取专业技术人员和造价人员的建议,不应随领导的偏好决定,这些因素对工程造价控制有着非常重要的影响。

(1)确定项目规模

每个项目都存在一个合理的规模可以使投资效益实现最大化。当项目规模过小时,不能对资源进行有效的利用和配置,单位成本相对较高,导致投资效益较低;同时项目规模也不能无限扩大,超过一定限度后,就会造成资源浪费,导致投资效益递减。

在确定合理的项目规模时,需综合考虑三方面因素。一是公共需求,是决定政府项目规模的首要因素,在满足项目辐射范围内公共需求的前提下,避免过度投入,造成资源浪费;二是技术条件,先进的装备和技术是保障项目规模效益的基础,若技术条件不成熟或者先进技术使用成本过高,都会影响项目规模;三是外部环境,包括政策环境、土地条件、运输距离、燃料供应等,项目的建设、生产和经营都离不开这些社会经济环境。

(2)确定建设标准

建设标准主要包括建设用地面积、生产设备和工艺、配套工程等方面。确定建设标准时,应按照因地制宜的原则,根据不同地区、不同规模、不同建设等级等因素确定不同的建设标准。建设标准过高时,会脱离实际需求,增加总投资;建设标准过低时,则达不到相关要求,降低社会与经济效益;确定恰当的建设标准能够科学控制工程造价,指导项目建设,为可行性研究提供重要依据。

(3)确定建设地点和时间

建设项目的选址和实施的时间是否合适,对整个工程造价、工期以及质量都有较大的影响。选址时不仅要考虑项目功能的辐射范围、交通便利性等因素,还需考虑可能影响的拆迁范围及难度。选择实施时间应结合各个专业工程的特点,如地下工程宜在枯水期实施,绿化工程宜在雨季实施等,反之则会增加不必要的费用和损耗率。

(4)确定工程技术方案

工程技术方案的选择需要同时兼顾造价、质量和工期,既要合理低价,又要满足质量和工期的要求。比如将砖混结构和框架结构进行方案比较时,既要考虑砖混结构的造价低,也要顾及到其空间利用的局限性。

(5)确定项目设备

在设备选用时,一是尽量选择国产设备,凡是国内能够生产的,或者进口部分技术就可以仿制的设备,在质量、数量和按期供货都能满足的前提下,应优先考虑国产;二是要注意设备之间的配套衔接,设备生产的国家、地区、厂商不同,都可能引起设备之间不配套的问题;三是要考虑设备的售后维修是否方便,设备零部件货源是否保障及时。

(6)融资方案的确定

不同的融资方案对应着不同的贷款利息,对项目总投资存在一定程度上的影响。

2.项目投资估算的编制

编制项目投资估算是前期决策阶段的重要工作之一,它直接关系着项目方案的确定,是促进设计优化的基础。工程常用的投资估算的编制方法有:生产能力指数法、系数估算法、比例估算法、投资估算指标法和分类估算法。

在编制项目估算时,主要有以下文件依据:

(1)项目总平图

(2)项目建议书和可行性研究报告

(3)建筑定额

(4)工程所在地的建筑取费标准

(5)工程所在地的人工费指导价和材料信息价

(6)类似工程的估算指标

3.项目管理模式的选择

建设单位根据自身的管理能力和水平,选择适当的管理模式。管理能力很强时,可以选择自行组织,委托监理单位做好监督即可;管理能力不足时,可在委托监理单位的基础上,再委托项目管理公司,协助建设单位做好管理工作;完全没有管理能力时,可以直接委托政府代建单位进行项目代建,待建成后再移交其使用。

四、项目决策阶段科学控制投资的方法

1.提高重视程度,加强前期决策科学性

(1)提高前期决策阶段的重视程度

建设单位首先应该转变重建设轻决策的思想,提高决策环节的重视程度。项目决策阶段是控制项目投资最重要环节,对工程造价的影响程度最大,决策环节越细致、越科学,后期工程变更就会越少,质量和工期才能有所保证,项目投资才能够有效控制。

(2)做好前期准备工作

在项目决策前应收集大量与工程有关的资料和数据,如地质情况、基础设施配套条件、水文情况、原材料价格、土地价格、拆迁情况等。资料的全面性和数据的准确性直接影响可行性研究的结果,这就要求相关人员充分开展前期调研工作,及时准确的掌握好与项目有关的第一手资料。

(3)选择合理工程方案

首先可以根据确定的建设标准、地点、时间、项目功能需求等内容提出多个工程方案;其次从方案的技术、功能、经济等多个方面进行分析,对比不同方案之间的优缺点;最后引入价值工程理论,以用最低成本实现项目功能为目标,认真分析对比不同方案成本、功能和价值之间的关系,结合实际情况,选择价值最大、效益最优的工程方案。

(4)做好专家论证工作

在项目决策时,应广泛邀请工程、规划、金融等方面的专家,从项目技术方案、经济、政治、环境、社会等多方面进行科学论证,认真听取专家的建议,避免个别领导盲目决策,提高政府投资项目的合理性和科学性。

(5)广泛征询群众意见

政府投资项目的资金来源主要是财政资金和公共资金,属于公共建筑,主要目的是服务于广大群众的,应当听取群众的想法、需求和意见。通过广泛收集民意,真正了解老百姓的要求,准确掌握社会潜在矛盾,并在决策时充分考虑,提前化解,避免后期矛盾激化而产生不必要损失。

2.严谨编制投资估算,提高准确度

(1)加强基础资料调研工作

工程项目具有多样性和特殊性,每个项目都不可能完全相同,投资估算也就不能直接生搬硬套其他项目。在编制项目投资估算时,首先应当加强前期基础资料的调研工作,不仅需要详细了解拟建项目的工程方案、建设功能,还需要熟悉当地的工料价格、概算指标和概算定额,另外对于工程现场周边的重要信息也要详细收集,如用地情况、基础设施配套情况等,看似不起眼的事情,很可能对项目投资产生较大的影响。

(2)注重材料价格的变动

投资估算是项目投资在某一时期的静态反映,然而材料作为工程造价最重要的组成部分之一,其价格是存在一定程度波动的。随着时间逐步的往后推移,这种波动往往会越来越难以预测,给后期造价控制带来很大的不确定性。这就要求在编制项目投资估算时,必须密切关注材料价格,尤其是大宗材料价格对投资估算的影响,做好询价工作,随时关注国家政策变化和宏观经济走势,及时在投资估算中做出适当反映。

(3)科学参考类似项目概、预算

在编制项目投资估算时,可以选择类似项目进行参考,但不能盲目的生搬硬套,应当将拟建工程的建设规模、建设标准、结构形式等指标与类似工程进行比较分析,根据不同因素、不同时间进行相应的调整和换算。

3.非经营性政府投资项目推行代建制

笔者认为非经营性政府投资项目均应实行代建制,由政府设立专业的非盈利性项目管理单位,负责项目的建设和资金管理,待项目建成后再交付给使用单位。采用代建制主要有以下优点:

  1. 有效解决“三超”问题

    政府各个部门的项目自行建设,既是建设管理单位,又是使用单位,受利益驱使,常常出现随意增加项目、提高建设标准等现象,造价控制意识薄弱,“三超”问题严重。采用“代建制”则能够有效解决此类问题,代建单位是非盈利性企事业单位,由政府统一管理,与建设项目没有任何利益关系,能严格按照计划进行建设管理,通过专业手段进行造价控制,避免出现超投资现象。

  2. 提高专业管理水平

    各部门自行建设时,管理团队都是临时组建,人员素质参差不齐,缺乏工程建设专业知识,项目质量、工期、造价都无法保障。采用集中代建后,政府能够统一组建专业的建设管理团队,在人员、技术、经验等方面拥有绝对的优势,能够有效提高项目投资效益。

  3. 有利于经验总结,优化造价控制方法

    实施集中代建制后,代建单位能够在实践管理过程中不断总结经验教训,优化造价控制方法。同时可以积累当地工程建设数据,为今后做投资估算、限额设计等提供基础,提高造价控制精准度。

  4. 有利于加强外部监督

    政府非盈利性工程采用集中代建后,为纪委、审计等外部监督部门将全部政府工程纳入监督范围提供了方便,避免分散管理,提高政府廉政监督效率。